主页 > 专题 >

专题报道:专项债发力背后的隐忧……

时间:2019-10-09 07:16

来源:未知作者:admin点击:

  不过,随着专项债券规模的快速增加,已成为中国债券市场第一大券种,这一显性举债方式的风险也越来越值得关注。从总量上看,截至2019年8月末,地方政府专项债务余额已达94517亿元,到今年底有望达到10万亿元左右,大幅超出2019年7.4万亿元地方政府性基金预算收入。

  北京个别区2017年新增债券资金中,截至2018年审计日,仍有30个项目由于拆迁工作进展缓慢而无相关资金支出,造成资金结存36.24亿元,占2017年度新增债券资金的60.4%。

  据财新记者了解,地方政府债务信息公开平台已经开发完毕,待工信部、网信办审核通过后,即可上线,届时除了定期公开债务限额、余额、债务率、偿债率以及经济财政状况、债券发行、存续期管理等信息,专项债券项目信息、对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目,也有望单独公开。

  稳增长基调下,地方争相申报专项债券项目,能否筛选出符合要求的项目?规模快速扩张之下,专项债券风险又有多大?

  按制度设计,专项债券应为具有一定收益的公益性项目融资,区别于市场化运作的商业项目。前述接近财政部人士对财新记者强调,专项债券项目应分清政府债务和企业债务的关系,一些可以由市场化运作的领域,政府不宜过多介入,否则不仅会挤占民间投资,在当前外部环境下还可能引起其他国家的质疑,不能为了稳投资而政企不分,埋下更大隐患。

  “专项债券管理的核心在于项目,信息披露不实的危害具有系统性、长期性,目前的症结是有的项目披露的收益率虚高。”娄洪认为,尤其是在出台政策允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金,以及商业银行柜台发行引入个人投资者的情况下,更应严格把住信息披露真实性的关口。

  地方政府对申报专项债券项目热情高涨,“千载难逢的机遇”“以超常规的做法申报在建、拟建项目”“千方百计谋项目、争资金”“拼尽全力、熬尽心血”等表述,在各地的公开信息中并不鲜见。“最近,很多地方都跑来找我们,要求将他们的项目纳入项目库。”一位部委负责相关业务的人士对财新记者称。

  韩凤芹表示,近年来专项债券规模较大幅度增加,偿债来源单一、总量增长缓慢问题日益突出,不符合中央逐步降低总体债务率的风险防控原则,需要做大财力“分母”,即拓宽专项债券偿债来源。

  海南省审计厅对6个市县2015-2018年地方政府债券资金使用绩效审计发现,4个市县11.03亿元债券资金闲置,5个市县19.08亿元债券资金支付进度慢。

  截至2019年8月末,地方政府专项债务余额已达94517亿元,到今年年底有望达到10万亿元左右,大幅超出2019年预算安排的7.4万亿元地方政府性基金收入。

  是否又会加剧专项债券这一显性举债方式的风险?9月4日国务院常务会议决定加快地方政府专项债券发行使用后,”娄洪称,直接涉及专项债券的风险防控与可持续性。会议在国家发改委召开,财新记者多方确认,9月20日国家发改委牵头召开会议,但资金使用存在不落地的情况,目前一些地方政府希望通过抬高项目收益吸引投资,要求各地尽快梳理上报专项债项目。原因之一就是地方政府基于风险的角度做了一些管控。

  天风证券固定收益分析师孙彬彬也认为,目前地方财政收支平衡很大一部分需要依靠土地,如果将专项债大量用于基建,势必增加土地预期收入作为偿债资金来源,中长期看对整个财政平衡造成相当的压力。

  “专项债管理不能再走弯路。”前述接近财政部的人士强调,专项债不能不顾风险,将不具备收益的项目也纳入,也不能演变成行政审批、甚至“跑部钱进”。

  “现在是两种风险权衡。”中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对财新记者表示,一方面,经济增速在放缓,如果不能很好发挥政策作用来熨平经济波动,稳定预期,经济会有滑坡的风险;另一方面,专项债在补短板、稳增长的同时,操作中可能出现一些风险,但两种风险相比较,可能专项债的风险更小一些,“关键是地方在落实时必须吃透政策精神,必须符合专项债券的要求,不能作假”。

  接近财政部人士对财新记者称,专项债可做项目资本金的政策6月才出台,此前专项债券已经大量发行,即使未发行的部分也多有安排,今年新增限额中留下的政策空间并不大,其效果将在2020年充分显现。

  云南大理白族自治州强调“增强机遇意识,争取更多项目入库”“以超常规的做法申报在建、拟建项目”,要求各县市各有关部门要成立领导小组,组建工作专班,“多角度、多层面列出项目清单,多途径、多渠道筹措项目前期费用”。

  经济持续下行之下,地方申报投资项目热情高涨,难免让人担心中国经济是否重回老路。

  除了加快使用进度、扩大使用范围,此番专项债券发力还包含了可做项目资本金政策适用范围的扩大。

  中国资源交通(00269)所欠李嘉诚(加拿大)基金会未偿还款项总额逾11亿港元

  在稳增长过程中,政府偏好使用专项债券的一个重要原因是,专项债券属于显性债务,但不计入赤字。前述接近财政部的人士称,专项债不纳入赤字,是因为项目有一定收益,未来通过项目现金流偿还,不需要一般公共预算收入偿还。如果项目没有收益、未来需要一般公共预算收入偿还,就应该接受更严格的监管。

  问题在于,专项债券所要求的项目,需要有一定现金流,目前申报的项目是否都满足这一要求呢?

  她建议,将一般公共预算中明确专款专用的文化事业建设费、教育费附加、农田水利建设资金、森林植被恢复费、水利建设专项收入、三峡库区移民收入等列为专项债券偿还来源,支持地方发行职业教育、乡村振兴、农林水利等方面的专项债券。

  云南省9月11日召开全省地方政府专项债券项目工作专题会议,省长阮成发表示,国家进一步加快地方政府专项债券发行,对云南加快补齐基础设施和社会民生短板、扩大有效投资是“一个千载难逢的机遇”,要求全省各地、各部门“高度紧张起来、立即行动起来“,全力做好地方政府专项债券项目工作。

  据财新记者了解,此番加快上报专项债券项目,由地方政府自主确定,国家发改委审核通过后进入发债程序。中国社会科学院大学公共经济与投融资研究中心主任吉富星表示,在项目选择过程中,还是地方政府起主导作用,责任主体落到省级发行单位,中央职能部门以监管为主,“没法一个个项目看”。

  潍坊发改委同时透露,山东纳入国家重大建设项目库专项债券项目最多的是菏泽市,项目数量达到66个、专项债券资金需求额206.82亿元,济宁纳入项目数为20个、专项债券资金需求额29.58亿元,济南纳入项目个数少于潍坊,但专项债券资金需求额远高于潍坊,达到82.56亿元。

  “现在这么急,是因为觉得专项债券前期支出太慢,对经济的托底作用不太显著。”多位知情人士对财新记者表示,此前审计和国务院大督查都发现很多地方专项债券资金出现闲置,有的超过一年。

  从目前的情况看,2020年专项债券新增限额将继续增加,而今年以来地方政府性基金收入增长乏力,相关人士预测,到2020年末,专项债余额可能是当年地方政府性基金收入的2倍左右,其风险不得不防。

  在稳增长的同时,提前下达新增限额、可作项目资本金的范围明显扩大、加快项目申报等一系列专项债券明显发力的举措,为尽快落实这一工作,导致有些债券项目披露的收益虚高。各省级发改、财政部门负责人和负责地方债、投资管理的相关处室人员参会。

  “专项债券项目必须有收益,才可能谈到项目收益与融资自求平衡。”韩凤芹认为,必须防止专项债使用泛化,否则近年来已进入良性轨道的防范化解地方债务风险,又会复发,风险可能会更大。“没有那么多收益比较高的自求平衡项目,未来就不宜持续扩大专项债券规模,而是要加强一般债券的支持力度。”

  在隐性债务风险未解的同时,一些地区债券发行能按照进度完成,还有多少项目符合专项债券的要求?如果将不符合条件的项目纳入专项债券项目,在韩凤芹看来,经过五年的快速扩张后,“专项债券项目收益的真实性,也让人不免产生担忧:专项债券推出的初衷是针对有一定收益的公益性项目,以项目对应的政府性基金或专项收入为偿债来源,国家发改委主任何立峰、财政部部长刘昆均出席会议并讲话。

  目前中国地方债相关信息披露并不完善,主要集中在债务限额、余额等总量指标上,一些地方债务率等指标尚未公开,债券项目相关信息公开更是缺失。

  “要求各省自主确定、梳理专项债券项目并上报,越快越好。”一名参会的地方人士对财新记者称,专题报道:专项债发力背后的隐忧……各地正陆续上报项目,国家发改委审核通过后,即可进入发债准备阶段,具体发行进度要看项目成熟情况。

  山东、甘肃等多个地市发改委网站公开信息显示,8月底国家发改委下发关于组织申报地方政府专项债券项目的紧急通知。随后,各地开始密集展开申报工作。

  从中央到地方掀起项目申报热潮,原因何在?多位知情人士称,这与此前审计和国务院大督查发现部分地区债券资金闲置,未能有效托底经济有直接关系。

  他认为,专项债券的信用级别在很大程度上取决于对投资项目的评估。目前大量市场机构的内部评估将专项债券列为利率债券,同时又认为专项债券具有与企业债券类似的信用债券特征,反映了市场机构对债券投资项目收益风险的关注和担忧。

  她认为,要防止风险扩大化,需要明确中央和地方的财政事权和支出责任,将一些国家重点项目支出责任上收,减轻地方的负担,同时拓宽专项债券偿债来源,专项债券新增限额不宜持续大幅扩大。

  财新记者梳理地方信息发现,8月底国家发改委曾下发紧急通知,要求申报地方政府专项债券项目。截至目前,地方至少已申报了三批地方政府专项债券项目,其中纳入国家重大建设项目库的第一、二批专项债券项目已经确定。

  管控专项债券风险,必须保障其偿债来源。吉富星表示,地方政府要做好项目前期工作,挖掘项目收益点,把各类收益归集,同时严控政府性基金预算,确保土地出让收入等优先用于专项债券还本付息,尤其是不能挪给融资平台作他用。

  他建议,加强对专项债券项目信息披露的要求,管理部门可以考虑以一定收益率作为专项债券对应的公益类项目内部收益率上限,同时为保障项目收益足够覆盖债券还本付息,按现行专项债券利率水平,以一定收益率作为专项债券对应的公益类项目内部收益率下限,指导各地合理测算项目收益覆盖倍数。

  韩凤芹也称,根据她对十几个省份的调研,一些地区对专项债券的实质含义没有清晰理解,一定程度上当作一般的财力性资金来使用,忽略了项目本身的质量,“很多信息有水分,包装的成分还是挺高的,未来偿还有风险”。

  据财新记者统计,6月中旬专项债做资本金政策出台至9月26日,仅有内蒙古、山东发行的部分专项债券资金用于项目资本金,涉及高铁、机场、电气化改造等9个项目,共有专项债券68.31亿元作为资本金。相比同期新增专项债券发行规模,占比非常低。

  为改变地方政府债券资金支出偏慢,甚至出现大量资金闲置的现状,9月4日的国务院常务会议提出,按照“资金跟项目走”的要求,专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜,优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。

  一个存在争议的问题是,此次明确的专项债券重点使用领域中,比如农林水利等,可能并不具备一定收益。乔宝云认为,这需要专项债券和财政资金结合起来使用,在未来还款时要有一定的财政补贴。

  江西省鹰潭市也加大“谋划包装力度”,梳理申报了三批地方政府专项债券项目,截至9月23日,共上报项目44个,总投资239.8亿元,地方政府专项债资金需求144.3亿元。其中11个重大项目通过国家发改委审核,获得专项债券资金支持约37.1亿元。

  云南云山州广南县“拼尽全力、熬尽心血”归类筛选项目,做好项目包装,向省、州申报专项债券项目。截至9月17日,共申报三批项目合计51个,申请地方政府专项债券162.27亿元。其中,前两批为2019年地方专项债券申报项目,第三批为2020年专项债券申报项目,无论是项目个数还是申请专项债券金额,第三批都远超前两批之和。

  韩凤芹提醒,专项债券由省级政府发行,但使用者多为省以下政府,使用主体容易忽略风险。在职能部门之间,也存在类似问题,财政部门更多关注债务风险,行业主管部门和发改部门则更倾向于多上、快上项目,也可能忽略项目是否符合要求、是否可持续,在专项债券使用上存在一定风险。

  财政部国库司原司长娄洪近期也撰文称,项目储备不足、项目建设前期准备不到位等,导致专项债券发行后找不到对应项目,出现“钱等项目”的情况,造成债券资金闲置。

  当下稳增长与以往一个最大的不同之处在于,以前多是通过银行信贷等方式为项目融资,导致地方政府隐性债务快速扩张、底数不清,隐藏的风险不容小觑,而目前采用的是地方专项债券这一显性举债方式,其举债规模受到新增限额的限制。

  地方审计也发现类似问题。广东审计厅发现,截至2019年3月审计时,2018年新增地方政府债券中,13个市、55个县共有138.76亿元新增政府债券资金存放在财政部门或预算(项目)单位未实际使用,占2018年新增政府债券总额的10.25%。

  财新记者梳理各地信息发现,在9月20日国家发改委、财政部开会之前,申报专项债券项目的相关工作就已展开。尽管时间较短,但各地申报项目的热情高涨。

  国盛证券固定收益分析师刘郁梳理分析最早落地的6个专项债做资本金的项目发现,可以分为两类:一类项目建成后自身经营现金流良好,土地相关收入只是起点缀作用,专项债做资本金的撬动效果明显,另一类项目则是自身现金流一般,偿债主要依赖土地相关收入,很难搭配银行贷款,资金缺口仍需自筹解决。比如鲁南高铁曲阜片区建设项目运营收入仅覆盖专项债本息的5%,土地收入覆盖专项债本息的113%。

  多位地方人士和研究者都对财新记者表示,严格来讲,目前符合要求、具备一定现金流收入的项目并不多,不少地区实际通过“策划包装”的方式,虚构项目预期收入来发债。在中央强调加快发行使用地方政府债券的背景下,更加需要警惕这一风险。

  四川省雅安市雨城区在9月11日安排部署第三批专项债券项目包装和申报工作时要求,抓住专项债券项目机遇,“千方百计谋项目、争资金”,各部门一把手要亲自抓、亲自研究项目,强化项目专班,加班加点,认真筛选项目,做好项目包装,确保项目梳理到位、包装到位、上报到位,最大可能争取专项债券项目支持。

  山东省潍坊市提出,要关注敏感时间节点、关注申报领域、关注项目提报时限,切实抓住申报项目窗口期。潍坊发改委在8月31日至9月1日、9月5日至9月7日、9月19日开展了三批地方政府专项债券社会事业领域项目审查及申报工作,申报项目数分别为7个、15个和25个,呈逐批增加趋势。

  对“资金跟项目走”的要求,韩凤芹认为,这与专项债券的属性紧密相关。因为专项债券直接对应项目,要求项目收益与融资自求平衡,如果脱离了项目,专项债券资金相当于被当作一般性财力资金使用,很容易产生风险。

  根据其网站9月17日的信息,潍坊市已纳入国家重大建设项目库第一、二批专项债券项目18个,专项债券资金需求28.22亿元,纳入数量和专项债券资金需求额分列全省第三位和第四位。

  她担心,按国务院确定的发行和使用时间表,一些地方政府可能为加快使用进度,扩大资金的使用范围,或者不顾项目本身的实际执行进度提前下拨资金,这不符合中央提出的“尽快形成实物工作量”的要求。

  与只将专项债作为融资手段相比,做资本金的项目要求应该更高,但从已落地项目看,似乎并非如此。

  有地方财政部门人士认为,这个项目不属于严格意义上的高铁项目,更像是铁路周边的土地开发项目。

  一位参与国务院大督查的人士对财新记者表示,督查的重点之一是合理扩大有效投资和地方专项债券使用情况。督查发现,造成资金闲置的原因是,一些地区未提前做好项目储备、可行性研究、规划布局等前期准备。中西部地区普遍存在这一现象。

  有研究人士担心,提前下达部分限额的专项债券资金不得用于土储项目,会对地方后续以土地为抵押、担保筹集资金带来一定制约。

  2018年审计报告披露,审计署对18省本级、17市本级和17县共52个地区政府债务审计发现,35个地区有290.4亿元债务资金因筹集与项目进度不衔接等原因闲置,其中22个地区114.26亿元超过一年。

  “在目前情况下,过于强调扩大投资,是不是有效的、合理的,值得研究。”中国财政科学研究院教科文研究中心主任韩凤芹则对财新记者表示,从专项债券的功能定位来说,东部地区还有一些项目符合要求,而中西部地区普遍存在项目收益不稳定的情况,专项债券项目有泛化的风险。

  此外,中央与地方、省级与市县级政府的财政事权和支出责任关系也应进一步厘清。韩凤芹表示,目前大量支出责任压到地方,超出其实际负担能力,一些国家重点项目的支出责任适当上收。

【责任编辑:admin】
热图 更多>>
热门文章 更多>>